強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督要處理好幾個關(guān)系

中央紀(jì)委駐中國社會科學(xué)院紀(jì)檢組組長 張英偉

　　黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《條例》），總結(jié)黨內(nèi)監(jiān)督的歷史經(jīng)驗，對黨內(nèi)監(jiān)督作出頂層設(shè)計和制度安排，從制度機(jī)制上推進(jìn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度化規(guī)范化程序化，體現(xiàn)了新形勢下黨內(nèi)監(jiān)督的制度創(chuàng)新。貫徹落實《條例》，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，要正確處理幾個關(guān)系。

　　一、正確處理黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系

　　黨內(nèi)監(jiān)督是指黨自身的監(jiān)督，黨外監(jiān)督是相對于黨內(nèi)監(jiān)督而言的，兩者互相依存、互為補(bǔ)充，統(tǒng)一于全面從嚴(yán)治黨全過程。從唯物辯證法看，黨內(nèi)監(jiān)督是矛盾的主要方面，黨外監(jiān)督是矛盾的次要方面。新修訂的《條例》聚焦全面從嚴(yán)治黨中監(jiān)督難、難監(jiān)督這一難點(diǎn)問題，在堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合的原則基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合的內(nèi)容以及如何結(jié)合作出具體規(guī)定，把黨內(nèi)監(jiān)督作為黨和國家各項監(jiān)督形式中最基本的、第一位的監(jiān)督，放到更加突出、更加重要的位置，同時注重發(fā)揮黨外監(jiān)督的作用，并從制度和機(jī)制上把黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督結(jié)合起來，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度的重大創(chuàng)新。這是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對馬克思主義黨建理論的創(chuàng)造性運(yùn)用和發(fā)展，對于強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督具有重要的理論和實踐指導(dǎo)意義。

　　堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，是我們黨在加強(qiáng)黨的建設(shè)歷史進(jìn)程中逐步形成的。我們黨最早關(guān)注的是黨內(nèi)監(jiān)督，始終把黨內(nèi)監(jiān)督放在首要位置，并隨著形勢和任務(wù)的發(fā)展呈不斷加強(qiáng)態(tài)勢。在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的實踐中，逐步形成黨外監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)黨要接受人民群眾的監(jiān)督，接受民主黨派和黨外人士的監(jiān)督，并形成了共產(chǎn)黨和各民主黨派長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的傳統(tǒng)，提出了黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合的原則。黨的十八大以來，在黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系上，我們黨進(jìn)一步厘清了各自的目標(biāo)指向，強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強(qiáng)化國家監(jiān)察是為了保證國家機(jī)器依法履職、秉公用權(quán)，強(qiáng)化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民”。在紀(jì)與法的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)紀(jì)法分開、紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的同時，必須把執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法貫通起來。在具體方式上，提出并落實監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”。新修訂的《條例》在堅持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合的原則基礎(chǔ)上，對法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督以及輿論監(jiān)督等黨外監(jiān)督作出明確規(guī)定，并賦予黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合更加豐富的內(nèi)涵。

　　正確處理黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系，要把握好幾個原則。一是在黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的根本性。應(yīng)該說，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)是一致的，都是為了維護(hù)黨和人民的根本利益，但從根本上講，還在于強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。二是在黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督的監(jiān)督體系中，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督的重要性。黨內(nèi)監(jiān)督始終居于統(tǒng)攝地位，起著核心作用。三是在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大格局中，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督對黨外監(jiān)督的統(tǒng)合性。黨內(nèi)監(jiān)督要同國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來，同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來，才能形成監(jiān)督合力。要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督；健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。

　　二、正確處理黨內(nèi)監(jiān)督中廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督的關(guān)系

　　廣義監(jiān)督是指黨委履行主體責(zé)任的監(jiān)督；狹義監(jiān)督是指紀(jì)委專責(zé)執(zhí)紀(jì)的監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督既離不開狹義的專責(zé)監(jiān)督，也離不開廣義的全面監(jiān)督，二者相互依存、缺一不可，統(tǒng)一于黨內(nèi)監(jiān)督全過程。新修訂的《條例》對紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督作出明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)；同時，又把黨委的全面監(jiān)督擺在更加突出的位置，賦予黨委監(jiān)督更加豐富的內(nèi)涵，凸顯了黨委在黨內(nèi)監(jiān)督中的主體責(zé)任。特別是把黨的工作部門職能監(jiān)督納入黨委監(jiān)督，并對黨委監(jiān)督的職責(zé)、對象、重點(diǎn)、方式、方法等作出明確規(guī)定，使廣義監(jiān)督無論是主體還是客體，無論是內(nèi)容還是形式等方面，都實現(xiàn)了全覆蓋，成為實實在在的全面監(jiān)督。這一制度安排堅持黨委監(jiān)督與紀(jì)委監(jiān)督的辯證統(tǒng)一，實現(xiàn)了黨委監(jiān)督與紀(jì)委監(jiān)督各居其位、各履其職、各盡其責(zé)，相互監(jiān)督、互相推動、共同提高，形成黨內(nèi)監(jiān)督的科學(xué)體制機(jī)制。

　　對廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督關(guān)系的認(rèn)識，我們黨經(jīng)歷了一個發(fā)展過程。20世紀(jì)60年代初，黨委監(jiān)督的理念和方式開始確立，1962年初召開的“七千人大會”明確提出要重視黨委的監(jiān)督，并把黨內(nèi)政治生活作為黨委監(jiān)督的重要方式確立下來。隨著黨內(nèi)監(jiān)督實踐的發(fā)展，黨委監(jiān)督的內(nèi)涵也逐步得到豐富和發(fā)展。改革開放以后，黨內(nèi)專責(zé)機(jī)關(guān)的監(jiān)督也不斷得到加強(qiáng)。1978年12月，黨的十一屆三中全會決定成立中央紀(jì)律檢查委員會。1980年8月，鄧小平同志第一次提出要有專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對各級干部的職權(quán)范圍和政治、生活待遇進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查。2003年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，把各級紀(jì)委確定為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)。新修訂的《條例》進(jìn)一步把黨的各級紀(jì)律檢查委員會明確為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)職責(zé)，同時提出“建立健全黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督制度的重大創(chuàng)新。

　　正確處理廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督的辯證關(guān)系，一是要堅持廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督同時加強(qiáng)、同向發(fā)力，相互促進(jìn)、相互推動。既高度重視廣義的全面監(jiān)督，又高度重視狹義的專責(zé)監(jiān)督、一手抓黨委（黨組）的全面監(jiān)督、一手抓紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督，從而保證黨委監(jiān)督與紀(jì)委監(jiān)督各在其位、各履其職、各盡其責(zé)，把廣義監(jiān)督與狹義監(jiān)督統(tǒng)一于黨內(nèi)監(jiān)督全過程。二是要堅持把黨委監(jiān)督作為全面的監(jiān)督、第一位的監(jiān)督。黨要管黨、從嚴(yán)治黨，“管”和“治”都包含監(jiān)督。黨委監(jiān)督在黨內(nèi)監(jiān)督中承擔(dān)首要的政治責(zé)任。三是要堅持紀(jì)委監(jiān)督的權(quán)威性。新修訂的《條例》第一次把紀(jì)委的定位從專門機(jī)關(guān)發(fā)展到專責(zé)機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)紀(jì)委的職責(zé)就是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，凸顯了紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督的權(quán)威性。

　　三、正確處理自上而下監(jiān)督與自下而上監(jiān)督的關(guān)系

　　黨內(nèi)監(jiān)督既離不開自上而下的組織監(jiān)督，又離不開自下而上的民主監(jiān)督。離開自上而下的組織監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督就會軟弱乏力；離開自下而上的民主監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督就會失去群眾基礎(chǔ)和生機(jī)活力。在兩者關(guān)系中，自上而下的組織監(jiān)督處于主要方面，重視和發(fā)揮上級組織對下級組織和干部的監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵。新修訂的《條例》在重申堅持自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督相結(jié)合的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督和改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，并把強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督突出出來，著力創(chuàng)新自上而下組織監(jiān)督的體制機(jī)制和方式方法，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制的重大變革。

　　我們黨對自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督關(guān)系的理性認(rèn)識經(jīng)歷了長期探索。黨的八大明確提出自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督這對概念，并把它們作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要原則在黨章中確定下來。此后，我們黨在積極探索自下而上的民主監(jiān)督的同時，著力加強(qiáng)自上而下的組織監(jiān)督，并逐步實現(xiàn)兩方面監(jiān)督的制度化。一是積極探索自下而上的民主監(jiān)督。在1962年初召開的“七千人大會”上，我們黨確立了民主生活會制度。1981年8月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步健全縣以上領(lǐng)導(dǎo)干部生活會制度的通知》對民主生活會作出具體明確的規(guī)定，初步實現(xiàn)了民主生活會的制度化。黨的十八屆六中全會通過的《條例》，對民主生活會經(jīng)常化、民主生活會的重點(diǎn)、上級黨組織加強(qiáng)對下級領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會指導(dǎo)和監(jiān)督等提出明確要求，進(jìn)一步健全、完善和規(guī)范了民主生活會制度，我們黨對開展自下而上的民主監(jiān)督的認(rèn)識和實踐走向制度自覺。二是把對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員的監(jiān)督特別是對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，作為自上而下組織監(jiān)督的重點(diǎn)。黨的十八大新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》第一次就加強(qiáng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督作出規(guī)定，要求“加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”。黨的十八屆六中全會對此作了突出強(qiáng)調(diào)，要求“黨內(nèi)監(jiān)督必須突出黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部”，強(qiáng)化上級組織對下級組織特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，防止權(quán)力失控和濫用。三是不斷創(chuàng)新自上而下組織監(jiān)督的制度機(jī)制，設(shè)立巡視制度。黨的十八大以來，進(jìn)一步創(chuàng)新巡視制度，修訂巡視工作條例，實現(xiàn)巡視工作全覆蓋，巡視成為黨內(nèi)監(jiān)督的利劍。新修訂的《條例》把巡視作為自上而下組織監(jiān)督的重要方式，規(guī)定“紀(jì)委派駐紀(jì)檢組對派出機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對被監(jiān)督單位領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員、其他領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”。

　　正確處理自上而下組織監(jiān)督與自下而上民主監(jiān)督的關(guān)系，一是要堅持自上而下組織監(jiān)督與自下而上民主監(jiān)督的內(nèi)在統(tǒng)一，既強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，也改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，二者相互促進(jìn)、缺一不可。要把民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主有機(jī)結(jié)合起來，把上級對下級、同級之間以及下級對上級的監(jiān)督充分調(diào)動起來，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實處、見到實效。二是要突出自上而下組織監(jiān)督的主導(dǎo)地位。自上而下的組織監(jiān)督處于矛盾的主要方面，作用更緊要、更關(guān)鍵，抓好上級組織對下級組織和干部的監(jiān)督，也就抓住了黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“上級對下級尤其是上級一把手對下級一把手的監(jiān)督最管用、最有效。”新修訂的《條例》圍繞責(zé)任設(shè)計制度和監(jiān)督體系，強(qiáng)化上級黨組織對下級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，分別就黨的中央組織、黨委（黨組）、黨的紀(jì)律檢查委員會、基層黨組織和黨員這四類監(jiān)督主體的監(jiān)督職責(zé)以及相應(yīng)監(jiān)督制度作出明確規(guī)定，做到責(zé)任清晰、主體明確，制度管用、行之有效。三是要堅持自下而上民主監(jiān)督的基礎(chǔ)地位與作用。黨內(nèi)民主是黨的生命，是黨內(nèi)政治生活積極健康的重要基礎(chǔ)。要嚴(yán)格黨的組織生活制度，特別是發(fā)揮民主生活會在黨內(nèi)監(jiān)督中的重要作用。民主生活會應(yīng)當(dāng)經(jīng)?；?，遇到重要或者普遍性問題應(yīng)當(dāng)及時召開。同時，黨員也要履行監(jiān)督義務(wù)。